欧盟农业市场贸易政策的调整

市场贸易政策是欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy，以下简称CAP）的重要组成部分 。尽管经过此前两轮的改革其预算已经下降到不足欧盟CAP总预算的5% ，本轮改革之前也经历了是否需要保留的激烈讨论，但市场贸易政策最终还是作为CAP中的一个独立政策领域在调整后得以延续。由于直接或间接干预市场的特性，欧盟市场贸易政策的调整动向不仅直接关系到欧盟的农产品市场稳定和农民收入，也会对世界农产品市场与贸易、WTO农业贸易规则谈判产生重要影响。

　　一、政策目标与框架的调整

　　（一）历史演变

　　1992年以前，CAP主要通过价格支持政策来保障农民收入。价格支持政策的长期实施导致欧盟农业生产相对过剩和农产品价格居高不下，使欧盟不得不配套实施公共干预、出口补贴和生产限制等市场干预措施，以处理相对过剩的产品，弥补欧盟内外价差。其结果不仅增大了财政压力，还因为严重的贸易扭曲引发了美国及凯恩斯集团的不满。迫于财政预算和乌拉圭回合农业谈判的双重压力，欧盟开始调整其农产品市场贸易政策。

　　1992年欧盟构建了以直接支付政策来确保农民收入的CAP政策新框架，并在随后的2000年议程和2003年改革中将挂钩直接补贴政策转变为脱钩直接支付政策 ，与此同时强调促使农民根据市场信号调整生产，发挥市场机制在农业中的调节作用。在这样的背景下，CAP中市场贸易政策的目标，从原来的主要保障农民收入转向保障农产品市场的有效运行。具体目标包括：（1）通过储备计划和边境措施保障欧盟内部农产品市场的平稳运行和有效调控；（2）通过干预合约、支持生产者组织和制定竞争规则保障欧盟农产品市场的有序合理竞争；（3）通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划等分担生产者的市场风险；（4）通过对低收入群体的食品援助和学校食品援助计划等扩展需求和分担消费者的市场风险。

　　随着CAP整体框架的调整和市场贸易政策目标的变化，市场贸易政策预算在总预算中的比重显著下降，1992年以前包括出口补贴在内的市场贸易政策财政预算占CAP总预算的90%以上，而到2009年这一比重下降到10%左右（图1）。

　　图1 1980-2009年CAP各措施预算所占比重变化情况

　　（二）本轮CAP改革的调整方向

　　本轮改革并没有改变CAP的基本框架，欧盟农业市场贸易政策目标仍然是保障欧盟农产品市场的有效运行。但是，2008年CAP的“健康检查”认为，由于全球农产品价格剧烈波动、农业生产资料价格持续走高以及食品链中农民地位持续恶化等问题的出现，要求市场贸易政策必须考虑如何应对这些新挑战。

　　在全球农产品价格剧烈波动的背景下，随着欧盟与世界一体化程度的提高，欧盟内部市场受世界市场冲击的可能性和程度也在加大。而从市场危机处理的效果上看，市场贸易政策在稳定欧盟内部市场价格上仍然发挥重要作用。以牛奶为例，2009年欧盟实施的公共干预等市场贸易政策，在一定程度上减缓了世界牛奶价格剧烈波动的影响，使得欧盟牛奶价格涨跌波动幅度低于世界平均水平。近年来欧盟农业生产资料价格总体呈上涨趋势，而同期农产品价格却持续下降，对农民收入造成负面影响。虽然接受收入补偿后，农民的收入水平下降幅度有所缓和，但依然呈下降趋势。这也说明欧盟仍然有必要通过构建以市场贸易政策为基础的安全网来降低农民收入的市场风险。因此，欧盟将本轮市场贸易政策的调整方向确定为在延续以市场导向的价格形成机制，促使农民根据市场价格信号调整生产的同时，继续采取公共干预、私人储备等市场干预措施，并将从对产品的支持逐步转向对生产者的支持，明确将市场贸易政策作为构建安全网的重要组成部分。

　　本轮农产品市场贸易政策的调整重点主要包括以下几个方面：（1）延续消费者援助，强化学校食品计划；（2）鼓励共同行动，提高农民在产业链中的地位；（3）在保障市场机制发挥有效调节作用的同时，通过构建“安全网”来防范市场风险；（4）为更好发挥食品供应链的功能，加强对研究和创新的资助（图2）。

　　图2 2013CAP中欧盟市场贸易政策的主要调整重点

　　（三）本轮CAP改革后的基本框架

　　2013年CAP改革只是调整了欧盟市场贸易政策的部分措施和支持对象，并没有改变欧盟市场贸易政策的基本框架。

　　改革后的市场贸易政策主要由三部分构成：（1）国内市场干预政策，主要包括储备计划和特殊产品援助计划；（2）营销与生产者组织政策，包括营销标准、生产者组织支持等政策；（3）边境措施，包括关税、关税配额、进出口许可证等（图3）。

　　

图3 2013年CAP改革后欧盟市场贸易政策的核心框架

　　改革后，市场贸易政策的预算每年保持在27亿欧元，7年的预算总额为190亿欧元，占同期CAP总预算的4.7%。此外，用于危机储备的预算每年约4.5亿欧元，7年的预算总额为31.6亿欧元。

　　二、主要政策措施的调整

　　（一）改进了公共干预和私人储备支持措施

　　为了应对农产品价格波动，保障市场稳定运行，改革后欧盟继续实施以公共干预储备为主、结合私人储备的储备支持措施，但部分调整了对象产品的支持范围、力度、干预类型及启动条件（表1）。

　　

表1 欧盟公共干预与私人储备支持措施的类型及其变化

　　注：（1）私人储备支持的产品还包括亚麻和羊肉；（2）*根据欧盟的牛肉分级标准，根据外观和肌肉状况，从好到差分为S、E、U、R、O、P六个等级，同时根据脂肪含量从低到高划分为1、2、3、4、5五个等级；R3表示外观与肌肉、脂肪含量都处在中等的牛肉。（3）**根据欧盟的猪肉分级标准，净重是指每头的胴体重，同时按照瘦肉率划分为S（大于等于60%）、E（55-60%）、U（50-55%）、R（50-45%）、O（40-45）、P（小于40%）等六个等级。

　　公共干预措施的主要调整包括：（1）支持范围上，取消了对猪肉、糖和高粱的公共干预，保留了对普通小麦、硬麦、大麦、玉米、水稻、牛肉（包括小牛肉）、黄油和脱脂奶粉的公共干预。（2）干预期间上，取消了2007年法案针对希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典关于谷物产品公共干预期间的特殊规定 ，统一调整为11月1日到次年5月31日；黄油和脱脂奶粉的干预期间延续延长1个月至9月份；其余产品基本不变。（3）干预类型上，将硬麦、大麦、玉米和水稻调整为适时干预，将黄油调整为强制干预；也就是说，改革后普通小麦、黄油和脱脂奶粉适用强制干预，牛肉、大麦、玉米、硬麦和水稻适用适时干预。（4）启动条件上，取消了黄油市场价格低于参考价92%而启动干预的规定，将牛肉的启动条件从代表期间内市场平均价格低于1560欧元/吨提高至低于1890.6欧元/吨（即参考价格的85%），其他产品则视市场情况而定。（5）参考价格上，取消了允许谷物产品的参考价格按照不同月份分别设定不同上涨幅度的规定 ，而统一确定为101.31欧元/吨。

　　私人储备支持政策的实施产品为白糖、橄榄油、亚麻纤维、牛肉、黄油、奶酪 、脱脂奶粉、猪肉和羊肉产品，其中，亚麻纤维 为新增产品。干预类型上，取消了对奶油、黄油和奶酪的强制私人储备补贴规定，而统一设置为可选择的私人储备支持。私人储备支持不再设置触发价格，而是改为要求根据市场价格、参考价格以及生产成本，同时考虑特殊的市场条件而决定是否启动。

　　（二）强化了市场营销与生产者组织支持措施

　　本轮CAP改革扩大了生产者组织的认定范围，强化了支持力度。为了提高农民在食品链中的谈判地位，欧盟将经济合作组织认定范围从原有的水果和蔬菜生产者组织扩大到所有部门的生产者组织和纵向一体化组织 ，对于涉及加工的水果和蔬菜部门、橄榄油和食用橄榄、蚕和啤酒花部门的生产者组织，以及橄榄油和食用橄榄、烟草部门的纵向一体化组织执行强制性认定制度，并支持上述认定组织适应市场需求变化而调整生产所开展的下列活动：（1）提高产品质量；（2）改善生产、加工和营销；（3）市场价格和生产情况的短期和长期预测。

　　为了保障生产者组织和纵向一体化组织等经营组织的利益，欧盟规定了各成员国对具有原产地名称保护或地理标志保护产品的调控规则。不同产品的调控规则有所差异。以奶酪为例，制定的相关调控规则必须由该地区有关各方事先协商并达成一致，且参与事先协商的范围必须包括至少2/3的牛奶生产者，或是覆盖2/3用于制作奶酪的原奶。调控规则必须符合以下要求：（1）仅适用于相关产品的供给调整，且此供给调整是为了适应奶酪的需求变化；（2）规则适用期不得超过3年，即3年后可重新协商制定；（3）规则的执行不得损害其他产品；（4）不得限制相关奶酪产品第一次销售后的任何其他交易；（5）不得进行任何价格管制，包括设定指导价或者建议价；（6）不得歧视或对市场新进入者造成障碍或导致小生产者受到不利影响；（7）应当有利于维护有关产品的质量和促进有关产品的发展。

　　根据非加工农产品特别是生鲜农产品购销双方的市场影响力不对等的现实，在本轮改革欧盟制定了规范产品交易合同以保护生产者权益、降低交易成本和防止食品链中的不公平交易的政策措施，规定除牛奶及奶制品 和食糖外，其他产品的购销交易必须签订书面合同，必须包括：合同签订时间，产品交付的价格、数量、质量、地点与时间，合同有效期限，付款和程序的细节及不可抗力等。

　　欧盟规定农作物、牛肉和橄榄油的生产者组织，有权代表其成员与供应链其他利益主体进行谈判，谈判的内容包括价格、数量、代表权限等方面。但为了防止垄断，欧盟对生产者组织的产量规模做出了限定。对于牛奶及其制品来说，作为谈判代表的生产者组织所控制的原奶产量不得超过欧盟总产量的3.3%，也不得超过成员国产量的33%，且通过谈判达成的交易量不得超过成员国产量的33% ；牛肉和农作物产品不得超过全国产量的15%，橄榄油不得超过相应市场份额的20%。

　　（三）调整了产品发展援助计划

　　为了促使农民根据市场信号调整生产，提高农业综合竞争力，促进供应链相关主体以市场为导向进行决策，欧盟决定自2015年4月1日取消牛奶、自2017年9月30日取消糖的生产配额管制，调整葡萄授权种植计划；延续实施葡萄酒、水果和蔬菜和蜂业援助计划，新增啤酒花援助计划，调整橄榄油和食用橄榄援助计划；取消对饲料、亚麻、蚕、用于动物饲料或加工成酪蛋白的脱脂牛奶和奶粉的援助计划，取消对共同体烟草基金 的援助，并随同生产配额管制的取消而同时取消生产退还计划 。

　　调整葡萄授权种植计划和葡萄酒援助计划。为了应对欧盟葡萄种植的结构性过剩问题，促进葡萄酒产业的有序发展，提高葡萄酒的国际竞争力和市场份额，继续实施从上世纪末开始的葡萄种植限制计划，将2015年底到期的葡萄种植权延续到2030年底。新法案规定，对规定的葡萄品种 实行种植授权，有效期为3年。成员国可按上年7月31日的实际种植面积，每年新增不超过占实际种植面积1%的种植授权。

　　各成员国一般应自动授权给那些自愿进行葡萄栽种更新的种植授权申请户，但具有原产地名称保护或地理标识保护的区域，成员国可依据专业组织的建议限制原种植户的更新种植。对于没有葡萄种植授权的区域，种植户需在4个月内自动退出种植，否则成员国须在两年内强制其退出种植。没有遵守授权规定的种植户将面临减少或取消补助、暂停或收回已有的授权、认证或许可等处罚。

　　为了提高葡萄酒的产业竞争力，欧盟延续了葡萄酒援助计划，规定各成员国应制定为期5年的国家支持计划，内容包括：产品促销、葡萄园重建与品种更新、绿色收成法 的采纳、互助基金的建立、生产保险支出、设备与营销投资、葡萄酒产品创新以及副产品的蒸馏利用。

　　延续实施水果和蔬菜援助计划。为了提高蔬菜和水果竞争力，延续实施水果和蔬菜援助计划，规定水果和蔬菜的生产者组织可建立经营基金，用于资助未经加工的新鲜产品的经营计划。该计划至少包含以下目的中的两个：生产与消费预测和跟踪监测、提高新鲜或加工产品质量、提高产品商业价值、产品促销、环境保护措施（特别是水资源环境保护措施和包括有机农业在内的环境友好型生产方式的采用）、风险预防和管理；各成员国还必须保证生产者组织的经营计划至少包括两项环境保护行动，且环保行动的支出至少占到总支出的10%。

　　欧盟财政对经营基金的补贴，应等于生产者组织或者各种生产协会的自有资金，且一般不得高于经营计划实际发生费用的50%和每个生产者组织产品市场销售额的4.1%。如果经营计划的内容包括跨国经营、建立纵向一体化经营组织和生产有机食品之一、或者主体为新合并的生产者组织（仅限首次提出）、正式登记的生产者协会、供应量不超过成员国水果和蔬菜产量20%的生产者组织、边缘地区 生产者组织之一的，补贴占经营计划实际发生费用的份额可提高到60%；经成员国批准、产品不经过市场销售而免费提供给慈善机构、公益基金会和各类学校的，补贴占经营计划实际发生费用的份额可提高到100%；经营计划主要内容为风险预防和管理措施时，补贴占生产者组织产品市场销售额的份额可提高到4.7%。

　　经过欧盟委员会的许可，成员国可对组织化程度特别低的生产者组织的经营基金提供额外的财政补贴，最高额度不得超过生产者组织自有资金的80%，补贴资金可从欧盟农村发展农业基金（EAFRD）支出。如果接受额外补贴的生产者组织的蔬菜和水果供应量不超过成员国蔬菜和水果市场销售额的15%，且其蔬菜和水果产量超过所在地区农业总产量的15%，成员国可要求欧盟财政对此额外补贴支出进行补偿。

　　延续蜂业援助计划。为了改善蜂业生产和营销条件，欧盟规定各成员国可制订为期3年的蜂业发展计划，并提供不超过该计划各成员国支出50%的财政援助。财政援助的内容包括：对蜂农和蜂农生产者组织的技术支持、蜂巢入侵与蜜蜂疾病的防治、养蜂转场的合理化、以促销和提高产品价值为目的的实验研究、支持欧盟区域内的蜂巢扩大与蜂群繁殖、养蜂和蜂产品领域与专业机构的应用研究合作、蜂产品的市场监测、为开拓市场进行的品质改良。

　　调整橄榄油及食用橄榄援助计划。为了提高橄榄油及食用橄榄的竞争力，欧盟要求生产者组织和纵向一体化组织制订为期3年的工作计划，可对以下领域进行资助：（1）市场跟踪和管理；（2）改善种植的环境影响；（3）以提高竞争力为目的的种植现代化；（4）提高产品质量；（5）推进可追溯系统和质量认证保护，特别加强对直接销售给最终消费者的橄榄油的质量监控；（6）生产者组织或协会、流通组织关于提高质量的信息宣传。其中（3）为新增领域。各项资助额应符合成员国的预算。

　　新增啤酒花援助计划。欧盟新增了啤酒花援助计划，以改善啤酒花生产者组织的计划安排，提高依据需求进行生产调整的能力，促进啤酒花的集中供应，应对环境和动物福利标准的变化和稳定生产者价格；计划支持对象是注册登记的生产者组织 。

　　（四）扩展了学校食品营养援助计划

　　本轮改革在继续实施社区贫困人口食品援助计划的同时，扩展了推进学校食品营养援助计划。该计划包括学校牛奶计划、学校水果和蔬菜计划，目的在于促进农产品流通和改善儿童的饮食习惯。本轮改革将两个计划纳入统一的管理框架，并增加了学校水果和蔬菜计划的预算 。

　　根据学校食品营养援助计划，欧盟将向成员国主管部门认定托儿所、幼儿园和中小学等教育机构的6-10岁儿童提供指定的牛奶和奶制品、水果与蔬菜、水果与蔬菜加工品，并对这些产品提供中所涉及的运输、流通、设备、公共宣传、评价以及其他必要的相关支出给予财政援助 。欧盟根据各成员国6-10岁儿童的比例向各成员分配此项计划的财政援助额。

　　参加学校食品援助计划的成员国，必须预先制订国家或者地区层次的实施方法，提出包括健康饮食习惯、地区性食物链和反对粮食浪费等教育内容在内的相关必要措施，以保障计划的有效实施；列明可用于计划的具体产品名录，并确保所列产品是经过其卫生主管部门认可适合用于计划的。成员国应根据健康和环境友好、季节性、产品可得性和多样性等原则选择所用的产品，并应尽可能地优先选择欧盟自产产品，特别是可在当地市场采购的短链产品或者环境友好型产品。

　　学校食品营养援助计划不得用于替代资助成员国向学校提供牛奶和奶制品、蔬菜和水果、蔬菜和水果加工品等同类产品的现有计划。若成员国要将现有计划纳入欧盟学校食品援助计划，则必须在计划对象、实施期限和计划适用产品等方面根据要求进行扩展或限定，并在制订的国家计划实施办法中明确扩展或限定的具体措施，以保证计划有效实施，且所获资助额应符合欧盟规定的成本限定要求。当然欧盟学校食品营养援助计划并不妨碍各成员国单独设立符合欧盟法律的学校牛奶计划、学校水果与蔬菜计划等相关计划。

　　（五）新建了危机储备基金

　　为了应对突发事件，欧盟新建了危机储备基金，规定当爆发动物疫病、严重影响欧盟内部市场稳定以及与第三国的贸易、导致消费者信任危机和造成生产者重大损失时，委员会可采取特殊的市场支持措施。适应产品主要包括牛肉、牛奶及其制品、猪肉、羊肉、鸡蛋和禽肉。启动条件是有关成员国已针对疫病采取了必要的防治和卫生防疫措施后的一定时间内，由成员国提出申请。根据申请，一般情况下可从基金中支持相关支出费用的50%，但在应对与牛肉、牛奶及其制品、猪肉和羊肉相关的口蹄疫时，可从基金中支持相关支出费用的60%。此基金在欧盟多年财政框架（MAFF）之外单独设立，年度预算为4亿欧元，当年未使用的预算资金将用于下一年的直接支付。

　　（六）微调了边境管理措施

　　为了监测和控制进出口贸易、防止进口剧增冲击欧盟内部市场，本轮改革后欧盟将继续执行进出口许可证管理、进口关税政策、部分产品的关税配额管理与特殊进口规定、特殊保障措施等与第三国贸易的基本措施，但部分措施的覆盖产品进行了微调。

　　在进出口许可证管理方面，新增了对进口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口种子、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活体植物的许可证管理措施。调整后实施进出口许可证管理的产品包括谷物、糖、种子、橄榄油和食用橄榄、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活体植物、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、禽肉以及以农产品为原料的乙醇。

　　在进口特殊保障措施方面，新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未发酵葡萄汁的特殊保障措施。调整后欧盟实施进口特殊保障措施的产品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未发酵葡萄汁。在特殊进口规定方面，新增了对葡萄酒的进口品种和质量的特殊规定，废除了对谷物进口品种和质量的特殊规定。调整后欧盟实施特殊进口规定的产品包括亚麻、啤酒花、葡萄酒和食糖。

　　三、总结与启示

　　（一）主张解决农业市场调节“失灵”问题

　　自导入直接支付政策以来，市场贸易政策在CAP预算中的比重显著下降，其政策目标由保障农民收入转向保障农产品市场的有效合理运行，也就是说要在保障市场机制发挥基础性调节作用的同时，主要从以下四个方面解决“市场失灵”问题：（1）通过储备计划和边境措施保障欧盟内部农产品市场的平稳运行和有效调控；（2）通过干预合约、支持生产者组织和制定竞争规则保障欧盟农产品市场的有序合理竞争；（3）通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划等分担生产者的市场风险；（4）通过对低收入群体的食品援助和学校食品援助计划等引导需求和分担消费者的市场风险。作为农业领域的公共政策，欧盟市场贸易政策在调整中一直秉持的这种政策理念和政策目标，对于中国农业市场调控政策的调整具有参考价值。

　　（二）强调支持优势产业提高竞争力

　　欧盟农业市场贸易政策通过设立产业发展援助计划的方式，重点支持葡萄酒、食用橄榄油及橄榄油、水果和蔬菜、蜂业、啤酒花等产业提高竞争力。特别是在葡萄酒、橄榄油等欧盟传统优势产业的发展援助计划中，形成了覆盖生产、流通、加工、贸易等各个产业链环节，涉及农民、生产者组织、加工商和贸易商等各经济主体，包括种植授权与生产方式改进、互助基金和生产保险、产品标准与标志使用、供销合同管理与竞争规则、产品市场供求调控、市场开拓与营销促销等各个方面的综合支持政策体系。在新一轮改革中，又特别新增了对葡萄酒的创新支持，补贴生产者针对开发新产品、新工艺的有形和无形投资。在国际经济一体化的时代，随着农产品市场越来越走向开放，提高农业的国际竞争力无疑应该成为国家农业市场贸易政策的重要内容之一。

　　（二）重视防范和降低农业市场风险

　　欧盟农业市场贸易政策十分重视防范和降低农业市场风险。一方面，通过域内储备措施和边境管理措施相结合有效调控市场，降低价格剧烈波动带来的市场风险。在本轮改革中，欧盟继续保持了对牛奶、糖、牛肉、黄油、奶粉等重要农产品的公共干预与私人储备支持措施，并结合这些产品的边境管理措施，通过储备调节以稳定市场。另一方面，欧盟通过对生产者支持援助措施来降低市场风险对农民收入的影响。本轮改革保留了对蔬菜与水果、葡萄酒的生产保险和互助基金的支持，还在欧盟多年财政框架之外专门新设了危机储备基金，以应对突发疫病事件带来的巨大影响。由于农产品季节性和供求弹性相对较低等原因，价格波动成为农产品市场运行的重要特征。因此，防范和降低农业市场风险必然也会成为中国农业市场贸易政策调整的努力方向。

　　（四）关注营造公平竞争的市场环境

　　本轮CAP改革重点关注了农民谈判能力及食品价值链利益分配恶化等问题，为此提出完善购销合同系统，要求特定产品的购销必须签订书面合同，明确规定了合同的基本内容；为了提高农民的谈判能力和竞争力，欧盟对生产者组织、纵向一体化组织的强制认定扩大到所有部门，并提供政策支持，但同时也制定了可能带来垄断影响市场公平竞争的限制条件。随着产业化的进展，农民在产业链中所处的相对地位呈现不断恶化的趋势，在具有小规模细碎化生产特点的中国更是如此。如何营造公平竞争的市场环境，保障相对弱势的农民利益，也将成为中国农业贸易政策不得不面对的重要课题。

　　欧盟农业市场贸易政策调整对世界农产品市场的影响也值得引起关注。例如，在本轮改革中，欧盟决定终止对牛奶的生产配额管理，这意味着放弃了原来一直实施的牛奶生产限制，势必将导致欧盟牛奶产量的增加，从而加剧国际牛奶和奶制品的市场竞争。